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          十八大以來黨內問責制度的問題與完善建議

          來源:哈爾濱市委黨校學報 作者:羅星
          發布于:2020-12-21 共5975字

            摘    要: 強調責任和使命是無產階級政黨的優良傳統。改革開放以來,黨內問責制度不斷完善與發展。黨的十八大以來,黨內問責在理論和實踐上都發展到新的階段,但在目前的問責工作中,還存在一些亟待解決的問題,即問責力度持續加大與問責不力的問題并存、問責領域的拓展和問責在個別領域集中的現象并存、問責程序日益規范化與問責簡單化的現象并存、問責效果精準化與問責工作泛化并存。為構建精準有效問責機制,要加大問責力度,提升問責精準性和協同性,注重對問責成果的有效運用。

            關鍵詞: 黨內問責; 泛化; 精準性;

            一、黨內問責的起源與歷史發展

            強調責任與使命是無產階級政黨的優良傳統。馬克思很早就提出“沒有無義務的權利,也沒有無權利的義務”的原則,恩格斯則強調了要培養干部負責的精神。中國共產黨成立以來,緊緊圍繞堅持正確路線、維護黨內團結統一,在黨內開展責任追究,但黨內問責真正得到發展是在改革開放后。改革開放初期,鄧小平針對干部身上出現的官僚主義現象,提出在管理制度上要強化責任制。1979年發生“渤海二號”沉船事故后,中央對石油部相關領導進行了問責。1982年,黨的十二大通過的黨章中首次出現了“責任追究”的概念。1998年,為了強化黨風廉政建設責任制,中央出臺了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》,對責任追究的情形和內容進行了規定,但這部條例把問責的情形僅僅定位在黨風廉政建設上,并不能覆蓋管黨治黨的各個方面。
           

          十八大以來黨內問責制度的問題與完善建議
           

            進入21世紀,問責理念得到了更多推廣和普及。在應對“非典”疫情過程中,有相當多的領導干部被問責,進而掀起了一輪“問責風暴”。從這一時期的問責實踐看,問責內容更多聚焦于行政領域,黨內問責的數量較少。究其原因,一方面,各地在構建問責制度的時候借鑒的大多是香港行政問責的經驗;另一方面,黨內問責牽涉到黨內權力運行體系的改變,不宜輕易進行[1]。2004年,黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》中,首次在黨內法規中出現了“問責制”的表述。黨的十七大報告中提出要在黨內健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。2009年通過的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,從問責對象、問責內容、問責情形等方面對開展問責工作進行了詳細規定,是第一部黨內專門性的系統規范問責的文件,但問責一直局限于行政系統內部,問責的領域也更多集中在安全生產、群體性事件等專項事務的領域。碎片化的問責實踐雖然缺乏系統性,但畢竟為黨內問責積累了寶貴的實踐經驗。

            表1 改革開放以來關于黨內問責的法規一覽表
          表1 改革開放以來關于黨內問責的法規一覽表

            雖然黨內問責在歷史上積累了豐富的實踐經驗,但也面臨著許多現實問題。比如,問責的主體比較單一,問責情形規定的不太明確,一些地方的問責執行不到位,問責沒有聚焦于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主業上面。問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都需要進一步制度化、程序化等。雖然改革開放以來制定的許多黨內法規和若干規范性文件中(見表1),有很多涉及問責的內容,但也存在一些問題。比如,問責法規龐雜,但對于同一事項作出的規定往往不盡相同;現有法規的問責聚焦度不夠,沒有聚焦堅持黨的領導、緊扣管黨治黨責任;可操作性不強,對問責的程序、方式的規定不明晰,不同法規關于問責方式的規定各不相同,有的甚至把黨內問責和行政問責混淆起來,在實踐中往往難以落實。

            黨的十八大以來,黨內問責在理論和實踐上發展到新的階段。中央緊緊抓住主體責任這個牛鼻子,把權利和義務、責任與擔當統一起來。黨的十八屆三中全會提出落實黨風廉政建設責任制,黨委負主體責任,紀委負監督責任。黨的十八屆四中全會提出完善糾錯問責機制,建立重大決策終身責任追究制度。在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上,中央明確要求要整合問責制度,健全問責機制,堅持有責必問、問責必嚴,實現問責內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化和規范化。在這些思想的指導下,黨內問責的實踐日益豐富。2014年,中央對湖南衡陽發生的破壞選舉案給予嚴肅問責,2015年又對四川南充拉票賄選案進行嚴肅問責。中央于2016年制定了《中國共產黨問責條例》(以下簡稱《條例》),作為第一部專門規范黨內問責的基礎性法規,為問責工作提供了制度遵循。在這個《條例》的指導下,問責工作得到長足發展。2019年,黨中央結合三年來問責工作中存在的突出問題,對《條例》進行了修訂。

            二、問責制度中存在的問題

            實施問責的目的就是為了督促黨員干部強化責任意識,激發擔當精神,而不是束縛干部的手腳。黨內問責是一把“雙刃劍”,既可以通過責任追究激發干部的擔當精神,而問責工作在實踐中出現偏差,背離了制度設計的初衷,也可能會損害干部干事創業的熱情。從總體上看,《條例》制定以來,黨內問責工作呈現出良好的發展勢頭,但在問責實踐中,也存在一些亟待解決的問題。

            1. 問責力度持續加大與問責不力的問題并存

            黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視問責工作,黨內問責力度持續加大,失責必問、問責必嚴已經成為常態。2016年有1.7萬名黨員被問責,2018年這個數字上升到了6.1萬,是2016年的3.6倍。在問責力度加大的同時,由于問責工作在各地區、各部門之間開展得不平衡,問責不力的現象依然存在。第一,問責的主動性有待提高。在2018年問責總數里面,源于檢查考核、上級督辦和巡視、一案雙查的加起來占到問責總數的70%左右,主動開展和進行的問責工作僅占到了30%左右。當下,大部分問責都是以自上而下的模式為主,由基層主動發起的相對較少。第二,問責啟動主體比較單一,各級紀檢監察機關開展的問責比較多,黨委和工作部門啟動的問責比較少。根據有關調研顯示,部分地方黨委主體責任履行不到位,對問責工作不重視,習慣于把問責當成是紀檢監察機關的事情。以陜西秦嶺違規建別墅為例,雖然早在2014年就開展了一系列整治活動,但由于當地黨委沒有帶頭履行好主體責任,問責的對象都是層次較低的干部,導致整治活動一直沒有收到良好成效。第三,問責處理乏力疲軟,有些地方存在“好人主義”思想,不敢真抓碰硬開展問責,只停留在談話函詢、批評教育的層面。有的通報不敢傳達,對問責對象的處理較輕,不重視對問責成果的運用,往往是“一問了之”。

            2. 問責領域的拓展與問責在個別領域內集中的現象并存

            黨內問責以黨風廉政建設和反腐敗斗爭“兩個責任”為切入點。最初,黨內問責主要聚焦于黨風廉政建設和反腐敗領域。黨中央先后對山西系統性、塌方式腐敗,對衡陽破壞選舉案、遼寧賄選案件開展了問責。隨著問責理論和實踐的不斷豐富,黨風廉政建設責任拓展為全面從嚴治黨責任,涵蓋了黨的領導、黨的建設、黨的事業方方面面,問責覆蓋的領域大為拓展,但在實踐中問責不均衡的情況還比較突出。第一,有的領域問責較多,有的領域問責較少。從2018年問責工作中的數據看,問責主要集中在落實中央八項規定精神、脫貧攻堅、污染防治等領域,幾乎占80%以上,而對于財政、教育、醫療、衛生等領域的問責相對較少,對黨委落實主體責任、黨的領導等方面問責的例子相對較少。第二,從被問責主體上看,對黨員的問責比較多,對黨組織的問責不足。在實踐中,問責幾乎都是針對黨員個體,鮮有針對黨組織本身開展問責的,其中一個重要的原因在于對黨組織開展問責的標準、手段在實踐中難以把握。

            3. 問責程序日益規范化與問責簡單化的現象并存

            《條例》對問責工作的程序有了明確規定,使得問責工作有了制度依據。各地區各部門依規依紀有序開展問責工作,問責工作的規范性日益提高,但在一些地方依然存在問責簡單化的現象,主要是問責工作開展程序不規范、隨意性大。有的地方不認真分析實際情況,一旦出現問題,動輒啟動問責、找人“背鍋”。在作出問責決定前沒有經過仔細調查,搞“一刀切”式問責。有的為了追求問責效率,沒有進行充分調查和審理就給予相應處分。與紀律處分有明確的尺度相比,如何界定“責任”的標準在實踐中比較困難,特別是難以證明干部履職狀況與責任間存在的必然聯系。根據筆者在有關紀檢監察干部中進行的調研顯示,一些地方在辦理問責案件的過程中,由于害怕被上級批評為“執紀寬松軟”,按照“簡單歸錯”的邏輯,既沒有對干部履職情況進行認真的調查核實,也沒有認真分析其履職狀況與責任后果之間有無必然的邏輯關系,一旦出問題就對領導干部開展問責。

            4. 問責效果精準化與問責工作泛化并存

            隨著問責工作規范化程度日益提高,許多地方結合自身實際制定了貫徹《條例》的實施辦法,對問責情形和程序進行相應的規范,問責效果逐漸精準化,但是在實踐中,問責泛化的現象依然存在,主要表現為以下三個方面:第一,問責目標泛化,缺乏針對性。問責的目的主要是追究領導責任,其對象是黨員領導干部而不是普通黨員。一些地方動不動就簽“責任狀”,搞“一票否決”,問責成為推脫責任的擋箭牌,成為一些領導干部追究下屬責任的方法,只問“草帽”不問“官帽”的現象比較突出。根據吉林省紀委監委的調研,2018年,吉林省共問責4個單位黨組織、2112名黨員干部,但縣處級以上干部只有159人,占到總數的7.5%[2]。第二,問責內容泛化。問責應該緊緊聚焦黨的領導、黨的建設、黨的事業等領域,但一些地方把一些具體工作也納入問責的范圍,比如,生態環境保護不力、植樹造林目標沒有完成等也成為問責的重點內容。第三,問責運用泛化,導致出現“多干事多問責、少干事少問責、不干事不問責”的局面,影響了干部干事創業的熱情。

            三、建立精準有效問責機制的對策建議

            針對黨內問責中出現的問題,2019年3月,中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》指出,有些地方把問責當成推卸責任的“擋箭牌”,要“實事求是、依規依紀依法嚴肅問責、規范問責、精準問責、慎重問責”。為了解決過去一個時期問責工作中出現的泛化、簡單化問題,以精準有效的問責來激發干部的責任意識和擔當意識,2019年9月,中央重新修訂《中國共產黨問責條例》,進一步健全了問責的原則、內容、程序與方式。為進一步完善黨內問責制,可以從以下四個方面進行推進。

            1. 進一步加大黨內問責力度

            由于一個時期管黨治黨中存在的“寬松軟”現象,導致一部分干部責任意識淡化、擔當精神缺失的問題還相對比較嚴重。實事求是地指出一個時期問責工作中存在的問題,并不是意圖否認問責工作在管黨治黨的重要作用,而是希望通過進一步改進問責工作方式來激發干部的擔當精神。當前問責工作在一些地區、部門開展得還很不夠,這就需要進一步加大問責工作的力度,對不作為、不敢擔當的干部形成震懾。針對問責主體作用發揮不平衡的問題,要進一步壓實黨委主體責任,改變紀檢監察機關在問責工作中唱“獨角戲”的局面。各級黨委(黨組)要擔負起在全面從嚴治黨中的主體責任,加強對本地區本部門本單位問責工作的領導,把責任一級一級傳遞到各級黨組織身上,形成全黨動手抓問責的局面。

            2. 進一步提升黨內問責的精準性

            黨內問責是一項嚴肅的工作,它事關黨員的各項權利,因此,要謹慎地開展問責工作。問責工作要按照事實充分、證據確鑿、依據充分、責任分明、程序合規的原則開展。第一,明確問責的對象和內容。緊緊盯住黨委(黨組)、紀委(紀檢組)和黨的工作機關的主要負責人和班子成員開展問責,要制定相應的責任清單,明確問責的內容和邊界。根據形勢任務的改變和工作需要,動態化調整問責的重點和內容。第二,要進一步規范問責程序,堅持依規依紀開展問責。在問責啟動、調查、報告、審批、實施各個環節都要加強制度建設,要履行相應的報告和審批手續,要與調查對象見面并充分聽取調查對象的申辯意見。問責中除了依據事實和紀法兩個定量以外,還要充分考慮被問責對象的態度這個變量,本著“懲前毖后、治病救人”的原則,綜合研判后提出處置意見。強化對問責處理中的證據把關。證據是紀檢監察機關定性量紀的重要依據。黨內問責作為一項嚴肅的工作,需要有嚴密規范的程序進行把關,這就要求在證據審查標準上也要堅持嚴格要求。第三,為了保證問責工作的科學性,可以在問責工作中吸收社會力量廣泛參與。一些重大責任事故發生后,可以邀請人大代表、專家學者、普通黨員,共同參與對責任追究的分析,組織相關的聽證會,廣泛聽取各方面的意見建議,使得問責工作更加科學。

            3. 進一步提升黨內問責的協同性

            黨內問責工作想要取得良好的成效,就必須建立相互配套、有機銜接的體制機制,要把黨內問責與容錯糾錯機制結合起來。從本質上看,責任追究與容錯糾錯二者之間并不矛盾,它們都是通過規范公共權力的運行來激發干部的擔當意識,黨內問責從懲戒的角度出發,對失責行為作出相應的處罰;而容錯糾錯則是從保護的角度出發,對干部創業干事中出現的失誤進行寬容。習近平總書記提出“三個區分開來”的思想,實際上就是為了進一步鼓勵干部敢于擔當和敢于作為。黨的十九大報告明確提出要堅持嚴管與厚愛相結合,建立激勵機制和容錯糾錯機制。在這個思想的指導下,各地要結合自身的實際情況,制定關于容錯糾錯的具體辦法。新修訂的黨內問責條例充分考慮了主客觀情況的復雜性,設置了不予問責或免予問責的情形,以進一步為敢于擔當的干部撐腰。除此之外,還要建立對不當問責的申訴、糾正和追責制度,被問責對象如果對問責決定不服,可以按照相關的程序提出申訴,要求問責機關對于問責中的不當行為予以糾正。以抗擊新冠肺炎疫情中出現的形式主義、官僚主義為例,一方面要對于那些在疫情防控中不擔當、不作為的干部予以問責;另一方面,要看到新冠肺炎疫情作為重大突發性公共事件,問題十分復雜、十分緊迫、由于信息不對稱、緊急情況判斷失誤等出現過錯很難避免,要在完善問責工作的同時,完善相應容錯糾錯機制,分析錯誤產生的大小、原因、情境、進行甄別對待,以免挫傷干部做事的積極性。

            4. 注重對問責成果的有效運用

            問責是一項系統工程,一定要形成“失責—問責—省責—擔責”的良性循環,而不能“一問了之”。問責工作要做好“后半篇文章”,就要注重對問責成果的有效利用。過去一個時期,在問責工作中出現的執行不力局面,導致問責效果不能落到實處。加強對問責成果的有效運用,要從以下三個方面入手:第一,加大問責決定執行力度,發揮問責震懾效果。及時把有關問責情況向紀檢監察機關和組織部門通報,歸入廉政檔案和干部人事檔案;被問責的干部要作出相應的書面檢討,并在民主生活會、組織生活會上作出相應的說明。第二,建立以案促改制度。對于典型的問責案例,可以采取通報的形式做好以案促改的工作。有關部門要及時總結一個時期問責工作的開展情況,對問責背后反映的政治生態、干部選拔等方面存在的問題進行有針對性的整治,并提出相關的完善和補救的建議。第三,建立被問責干部的激勵關懷制度。對被問責的黨員干部也不能一棍子打死,對于及時改正錯誤、表現較好的還可以繼續提拔使用。

            參考文獻

            [1]呂永祥.新中國成立70年黨內問責制的歷史沿革、現實困境與破解之道[J].河南社會科學,2019(7):18.
            [2]吉林省紀委監委研究室.以精準問責砥礪政治擔當——吉林省開展黨內問責工作情況調查分析[N].中國紀檢監察報,2019-03-28(8).

          作者單位:中國紀檢監察學院
          原文出處:羅星.新時代完善黨內問責制度的對策與思考[J].哈爾濱市委黨校學報,2020(06):42-46.
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