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          海平面上升對國際海洋法的影響與解決方案

          來源:邊界與海洋研究 作者:馮壽波
          發布于:2020-12-24 共12867字

            摘    要: 地理穩定性構成國際(海洋)法諸多制度的重要基礎。海平面總體上呈現緩慢上升趨勢,國際海洋法需對人類面臨的嚴峻挑戰未雨綢繆。海平面上升令基線、海洋邊界乃至小島嶼國家未來國家地位可能處于不確定狀態,并導致《維也納條約法公約》第62條與《聯合國海洋法公約》相關條款間產生法律沖突。應加強對《聯合國海洋法公約》詮釋、修訂的研究,關注海洋習慣國際法發展,加強對《聯合國海洋法公約》涉海平面上升條款的研究。應允許沿海國將符合《聯合國海洋法公約》的基點/線和不同海域的外部界限予以永久固定,并加強國際協調。

            關鍵詞: 海平面上升; 《聯合國海洋法公約》; 《維也納條約法公約》;

            Abstract: Geographical stability forms an important basis for many regimes of international law of the sea. The International Law of the Sea needs to respond to the grave challenges facing mankind. Sea level rise makes the territorial baselines,maritime boundaries and even the future state status of small-island states in an uncertain state,and leads to legal conflicts between Article 62 of the Vienna Convention on the Law of Treaties and relevant provisions of the UNCLOS. We should strengthen the study on its interpretation and revision,pay close attention to the development of customary international law on the sea,and strengthen the study on the provisions of the UNCLOS concerning climate change and sea level rise. Coastal states should be allowed to permanently fix base points/lines and outer limits of various maritime zones as established by them in accordance with the UNCLOS and to enhance international coordination.

            Keyword: sea level rise; UNCLOS; VCLT;

            很大程度上,威斯特伐利亞機制建立在地理基礎之上,因為領土是作為國際關系最主要主體的國家賴以產生和存在的物質基礎?梢哉f,地理穩定性構成國際法諸多制度的重要基礎——國際法的原則和規則以領土為基礎。“由于國際法的核心方面依賴于地理條件的普遍穩定,海平面上升可能帶來根本性挑戰,需要對目前公認的國際法模式進行深刻地重新審查。”1全球變暖、海平面上升已成為國際社會大多數國家的共識,尤為沿海國所關注。氣候變化、海平面上升所導致的島嶼與巖礁的消失(或退化)、基點和基線的變更等,都對海洋法提出了挑戰,既存海洋法制對海平面上升挑戰的應對仍存不足。“一帶一路”“冰上絲綢之路”、建設海洋強國,也已成為中國新世紀國家海洋戰略與目標,海平面上升將威脅中國基線的確定性,損害沿海低洼地帶城市的安全。針對海平面上升可能導致的大量陸地領土和島礁被淹沒,從而對現有海洋邊界和潛在國際訴訟以及對適用《聯合國海洋法公約》(下稱UNCLOS)將產生何等影響等問題,UNCLOS相關條款尚存模糊性和漏洞。國際海洋法應未雨綢繆,對此作出規則安排。因此,探討海平面上升對國際海洋法的挑戰與應對問題具有重要的理論與實踐意義。應減緩氣候變化、海平面上升的進程,對UNCLOS相關條款予以演進解釋乃至修改。
           

          海平面上升對國際海洋法的影響與解決方案
           

            一、海平面上升

            海平面上升與氣候變化所導致的全球變暖有關。“最近關于海平面上升的科學文獻表明,在2100年溫度上升4度的情況下,全球海平面的上升幅度估計在0.5米到2米之間。”2就北極地區而言,科學家們過去數十年的研究表明,北冰洋海冰持續后退,其冰層范圍和厚度在減少。“近年來,全球環境變化和氣候變暖的趨勢在北極也得到了明顯的反映。根據300多名科學家組成的國際工作隊對北極為期四年科學研究的結果,北極的氣候正在迅速變暖,過去20多年中其速度差不多是世界上其他區域的兩倍 ,出現了冰川和海冰大面積融化、永凍層解凍、雪季縮短的現象。據預測,北極的夏季海冰至少有一半會在本世紀末溶化,到2100年該區域的氣溫將上升4 ℃~7 ℃。”32018年1月《中國的北極政策》也明確指出北極冰蓋的融化與減少現象:“北極具有獨特的自然環境和豐富的資源,大部分海域常年被冰層覆蓋。當前,北極自然環境正經歷快速變化。過去30多年間,北極地區溫度上升,使北極夏季海冰持續減少。據科學家預測,北極海域可能在本世紀中葉甚至更早出現季節性無冰現象。”不過,由于科學界對全球變暖的幅度尚無共識,由此,對海平面上升幅度的估計也就存在較大差異。

            盡管國際社會對海平面上升的幅度有著不同的研究與推測,海平面在上升并對許多國家,特別是低洼的小島嶼國家,產生了較大影響,已是不爭的事實。“即使是相對輕微的海平面上升也可能對島上居民產生重大影響。……降低島嶼的宜居性。”同時,海平面上升將與國家的生存能力、領土完整、“氣候難民”人權保護、低洼小島嶼國家的國際法主體資格、海洋邊界的穩定性、海洋爭端解決等諸多國際法問題,密切相關。4“在第三次聯合國海洋法會議上,一般沒有預料到海平面上升會使正;和島嶼的地位發生如此劇烈的變化。因此,UNCLOS沒有提供處理這些新問題的機制。”5國際海洋法在應對海平面上升所帶來的挑戰方面仍有待進一步發展?梢灶A見,海平面上升在未來很可能使全球海洋治理和國際法治面臨諸多新問題和新挑戰,對此,需要未雨綢繆地作出相應的制度安排。

            二、海平面上升對國際海洋法的挑戰

            穩定的地理條件構成國際(海洋)法良好運行的重要基礎。海平面上升將逐步導致某些區域地理條件的不確定和不穩定,國際(海洋)法由此可能面臨根本挑戰,挑戰的程度受制于海平面上升的前景,海洋法將需要適應海平面上升的實際情況。盡管UNCLOS的規定沒有以海洋深度為基礎,且在某些情形下為海岸線的變動預留了一定空間,但對于因海平面上升導致的基點和基線的可能變動、島礁的淹沒等問題,公約并無有效規制。

            在聯合國第三次海洋法會議談判期間,海平面上升問題并未獲得國際社會的重視與廣泛認可,因此,公約的談判者在設計公約條款時并未將海平面上升的海洋法應對考慮在內,UNCLOS除第7.2條外,并無任何其他條款規制海平面上升導致的基點和基線的變動而引起的海域邊界的不穩定問題。

            可見,海平面上升將可能對基點和基線以及國家間海洋邊界造成新的不確定性,導致國家間海洋權益爭端,損害國際海洋和平秩序,因為領;的變動與不穩定性將使得依賴該基線確定其空間范圍的領海、毗連區、專屬經濟區(EEZ)、公海和大陸架范圍也可能隨之處于變動中,沿海國對原海域的主權、主權權利和管轄權由此受到減損或侵蝕,沿海國原先享有管轄權的部分海域將可能成為公海的一部分,其他國家在該海域享有公海自由權利。對于跨越不穩定海域邊界的船舶或私人來說,也將會產生諸多困惑與不便。

            (一)海平面上升對基點和基線的影響

            相對穩定的基點和基線不僅是沿海國確立其對相關海洋區域管轄權的基礎,而且也是國家間海洋邊界劃界的核心依據。海平面上升可能將對沿海國依UNCLOS相關條款已經確立的基點和基線以及由此確立的不同海域的邊界產生重大影響。島嶼、巖礁、海岸線所發生的地理變化可能將迫使沿海國調整其管轄海域的位置或范圍,且因海平面上升的持續,該情勢一直處于不確定狀態,相應地,沿海國對相關海域的主權、主權權利和管轄權將受到損害。對于地勢低洼的小島嶼國家來說,更嚴峻的挑戰是其國民與政府賴以生存、適宜生存的島嶼將沉沒或變得不再適合人類生存,其國家主體資格、居民的遷移、國籍和原管轄海域的法律地位等問題都將可能出現。

            UNCLOS中現行的正;法并未能為(小島嶼)國家領土的消失這一潛在的嚴重問題提供充分的解決方案。UNCLOS規定了確定沿海國領;的幾種情形,包括:低潮線(第5條);在一定條件下的礁石的向海低潮線(第6條);直線基線(第7條);群島直線基線(第47.1條)與大陸或島嶼的距離不超過領海寬度的低潮高地的低潮線可作為測算領海寬度的基線(第13條)。UNCLOS未規定海域邊界可與基線一起移動,但第7.2條是例外:“在因有三角洲和其他自然條件以致海岸線非常不穩定之處,可沿低潮線向海最遠處選擇各適當點,而且,盡管以后低潮線發生后退現象,該直線基線在沿海國按照本公約加以改變以前仍然有效。”該“適當點”可能是高潮時高于海面的島嶼或巖礁。此外,類似直線基線還可能是連接河口的直線(第9條),“如果河流直接流入海洋,基線應是一條在兩岸低潮線上兩點之間橫越河口的直線”。海平面上升可能導致該河口線向內陸方向遷移。公約第10.4條還規定可在一定條件下在海灣天然入口處的兩端低潮標之間劃出一條封口線,不過,海平面上升可能會導致該封口線隨著兩端低潮標的移動而向陸地方向遷移。

            海平面上升將可能使群島國確定其海洋管轄權范圍的群島直線基線發生變動,因為作為群島基線基點的島嶼或低潮高地可能會被永久完全淹沒。學界對于公約第47.1條中的“干礁(drying reefs)”的含義尚存疑惑。有學者質疑該詞語是指岸礁(fringing reefs)還是指低潮高地(low-tide elevations),并不清楚。對此,海洋法權威學者指出:“‘干礁’是礁石在低潮時高于水面但在高潮時沒入水中的部分。據此,干礁應屬第13條定義下的‘低潮高地’,應受第47條第4款所包含的有關規定的限制。在這方面,第47條第1款與第6條形成對照,后者規定‘在……有岸礁環列的島嶼的情形下’,基線是‘礁石的向海低潮線’。”6如果將第47.1條中的“干礁”的含義理解為“低潮高地”,則該解釋與第47.4條的規定不一致,7因為第47.4條將低潮高地作為基點是附有條件或限制的?梢,UNCLOS關于低潮高地和群島水域的規定可能與海平面上升之間具有更大相關性。

            海平面上升將可能導致作為確立沿海國基線的低潮線發生變動。當海平面上升時,低潮線將向陸地方向推進,沿海國的基線將可能發生變動。根據UNCLOS第5條,沿海國應在其官方承認的大比例尺海圖上標明新的沿岸低潮線,以取代之前的沿岸低潮線。根據第6條,因海平面上升而淹沒據以確定低潮線的礁石時,沿海國可能需要重新確立其他礁石或島嶼作為依托,并如同第5條情形,需要在海圖上重新予以標注。

            依據UNCLOS第13條8,“低潮高地全部或一部與大陸或島嶼的距離不超過領海的寬度”是“該高地的低潮線可作為測算領海寬度的基線”的前提條件。海岸線因海平面上升而逐步向內陸推進,將可能使得原先可據以確立領;的低潮高地與大陸的距離超過領海寬度,甚至該低潮高地被永久淹沒,這也將令沿海國管轄的海域范圍或位置產生變化。

            海平面上升還可能永久完全淹沒作為直線基線基點的島嶼或巖礁,沿海國需要重新選擇其他島嶼或巖礁作為新基點。對許多國家來說,失去據以能夠向外推移其基線的低潮高地,將對其能夠行使管轄權的海域范圍產生重大影響。“在離岸12海里范圍內作為基點的低潮高地和邊緣礁石的永久淹沒,將導致國家管轄的所有海域寬度明顯減少。當一個島嶼僅成為低潮高地時,沿海國肯定會采取措施阻止其進一步下沉,以維持直線基線。為保持其低潮時高于海面,沿海國可從事一些在低潮期建造人工設施的活動。這里提出的問題是,這些人工設施是否會被合法地接受,并沒有改變低潮高地的地位。”9面對海平面上升對現行海洋法所帶來的挑戰,UNCLOS并無明確規定氣候變化問題的相關條款,其締約國也未預見到海平面上升對沿海國基線穩定性可能造成的影響,由此,難以在UNCLOS中尋求應對原基點被永久淹沒的相關條款。沿海國為避免管轄海域面積的壓縮,將會采取措施阻止該結果的發生,由此可以說,現行UNCLOS基點和基線條款鼓勵沿海國在應對海平面上升對國家管轄海域范圍的威脅時采用斥資加固基點的做法。

            (二)海平面上升對島嶼法律地位和海域劃界的影響

            島嶼或巖礁不僅對于確立基點、基線和沿海國管轄海域范圍具有重要的法律意義,而且在海域劃界爭端中也時常發揮重要影響。根據UNCLOS第121.2條規定:“ 除第3款另有規定外,島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用于其他陸地領土的規定加以確定。”該款表明,島嶼可像陸地一樣擁有相應的管轄海域;該條第3款規定的“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁,不應有專屬經濟區或大陸架”表明,巖礁法律地位是島嶼的例外。海平面上升導致島嶼/巖礁的部分或全部永久被淹,將使沿海國喪失對原管轄海域的主權權利和管轄權,甚至領海主權和陸地領土主權。島嶼被淹大致有兩種情形:一是島嶼因氣候變化和海平面上升部分被淹,退化為不能適應人類居住的巖礁;10二是島嶼和巖礁全部被永久淹沒,成為水下暗礁。在前一種情形下,沿海國可能喪失對基于原島嶼所產生的專屬經濟區和大陸架的主權權利和管轄權;在后一種情形下,沿海國將因此完全喪失對原管轄海域的領海主權、主權權利和管轄權,甚至包括對陸地領土的主權。這兩種情形無疑都將嚴重損害島嶼原屬國的海洋權益。其中,島嶼的永久沉沒還將可能影響相鄰或相向國家間的海域劃界。

            島嶼永久沉沒或島嶼退化(例如,因海平面上升及環境的惡化,島嶼已不再符合“能維持人類居住或其本身的經濟生活”的標準)成為巖礁將對地勢低洼的太平洋小島嶼國家造成嚴重威脅,島嶼的永久沉沒將可能產生該小島嶼國家原管轄的內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架的存留問題,退化成巖礁的島嶼(UNCLOS第121.3條)不再擁有專屬經濟區和大陸架,此外,還會產生這類小島嶼國家主體地位、國民移民與國籍、氣候難民的國際法保護、原管轄海域的地位等諸多問題。

            海平面上升還可能對以海水深度確定沿海國大陸架管轄范圍產生影響。UNCLOS中很少有關于水深的規定。UNCLOS中唯一明確的深度標準是關涉大陸架外部界限的第76條第5款,要求大陸架在海床上的外部界線的各定點不應超過連接2500公尺深度各點的2500公尺等深線一百海里。如果海平面上升達到一定程度,就有可能影響以深度標準確定大陸架外部界限。也有學者認為,海平面上升一米情況下對大陸架界限的影響可忽略不計:“顯然,海平面上升1米至多對第76條的適用產生很小的影響。首先,一米的上升只代表了總深度的一小部分;其次,表示這種深度的海圖的精度通常是每五海里測一次水深。由于一米高造成的深度差僅為0.04%,這完全在這些圖表的誤差范圍內。”11盡管如此,海平面的顯著上升將會淹沒陸地或地勢低洼的小島嶼國家領土,令其縮小乃至喪失原管轄海域。例如,“Kapingamarangi是劃定巴布亞新幾內亞和密克羅尼西亞聯邦(FSM)之間專屬經濟區邊界的唯一計算點,因為它是FSM在巴布亞新幾內亞方圓400海里內擁有的唯一領土。這一環礁的沉沒不僅將使多達500人永久流離失所,而且還將使FSM損失3萬多平方海里的專屬經濟區。”12

            (三)海平面上升對海洋邊界條約效力的影響

            沿海國通過雙邊條約確定海域邊界或解決其他海洋權益糾紛時?梢。然而,如前所述,海平面上升可能將令沿海國海洋邊界處于不確定狀態,對海域劃界的雙邊條約效力提出挑戰。

            《維也納條約法公約》(VCLT)第26條體現了“有約必守”這個條約法領域的基本原則,但第62條規定了該原則的例外——“情勢根本變遷”,作為國家單方面終止、退出或暫停施行條約的情形及例外。依據第62.2條第1項規定,如果一項條約確定一邊界,則即使存在情勢的根本變遷,也不得援引之作為退出或終止條約的理由,可見,該項規定不支持將情勢根本變遷作為國家可單方面退出或終止邊界條約的情形?梢哉f,不管海平面上升是否構成一項海洋邊界條約的情勢根本變遷,該海洋邊界條約都將拘束締約各方?梢,第62條的規定使國家不太可能單方面終止一項海上邊界條約。

            然而,海平面上升導致的沿海國確立基點和基線的海洋地理變化(例如,島嶼的永久沉沒、在一定條件下可作為基點的低潮高地被永久淹沒等),將可能導致沿海國海洋邊界的變動,因為無論是低潮線向內陸方向的持續推進,還是被作為確立直線基線的沿海島嶼的永久沉沒、島嶼退化為巖礁,沿海國都將可能喪失其確立基線的UNCLOS依據,使得確定海洋邊界的既定條約喪失了海洋法上的合法性,導致UNCLOS關于基點和基線、島嶼制度等與VCLT第62條發生沖突。

            有國外學者認為VCLT第62.2條(a)項不應適用于海洋邊界:“在解釋第62.2條(a)項時可能有一些余地。VCLT沒有具體說明它是否適用于所有邊界,包括海洋邊界,或‘邊界’一詞是否只應包括陸地邊界。在尋求解釋本條的協助時,可以考慮公約的準備工作。國際法委員會在1966年討論案文草案時沒有提到海洋邊界,注意到了‘自由區’案(the Free Zones Case),該案涉及陸地邊界,討論了自決對陸地邊界的影響。我們也注意到,當案文在1966年最后定稿時,即1969年通過之前,很少有海洋邊界的案件,而且幾乎沒有現代意義上的海洋邊界是通過國家間的協定來解決的。因此,有理由得出結論,第62.2條(a)項不應適用于海洋邊界。”13

            氣候變化、海平面上升的現實表明,與陸地邊界相比較,國家海洋邊界面臨更多的不確定性,這意味著VCLT第62條的解釋、適用面臨新的難題。

            (四)海平面上升對小島嶼國家和群島國的影響

            如前所述,海平面上升已對一些小島嶼國家經濟與社會安全產生了深遠影響,其面臨的嚴峻挑戰是,近期來看,小島嶼國家生態環境呈惡化趨勢,島嶼宜居性在降低;從長遠來看,小島嶼國家有可能被永久淹沒,國民全部移民他國或者成為“氣候難民”,國家在國際法下的主體資格存留值得探討,或者島嶼退化為“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁”,即使依據UNCLOS第121.2條仍擁有領海和毗連區,但該小島嶼國家有可能不復為國家,也就可能談不上對該海域繼續行使國家管轄權了,這主要基于如下幾個方面的理由:一是像瑙魯等地勢低洼的小島嶼國家,可能隨著其(島嶼)領土退化為巖礁,不再適合其國民定居,其國民將不得不移民他國或成為“氣候難民”,這類國家可能喪失了國家構成要素中的“定居的居民”之要素;二是隨著這類國家所有島礁都被永久淹沒,可能不符合國家構成要素中的“確定的領土”要件;三是該類國家是否仍能夠維護其政府的有效性存疑。后文提及的固定或“凍結”基線或其專屬經濟區和大陸架的外部界限的主張,也因失去了權利主體而可能對這類國家變得沒有意義。這構成了對國際(海洋)法的新挑戰。為有效應對該挑戰,筆者曾撰文試圖論證喪失部分或全部領土的低洼小島嶼國家仍應保留其國際法主體地位。14

            海平面上升也會對群島國確立其領;產生影響。例如,UNCLOS第47.1條15將陸地面積與相關海域面積的比例作為確立群島國直線群島基線的一個限定條件,海平面上升將令一些群島國家面臨滿足陸地與海域面積比例要求的潛在挑戰。即使群島國有可能依第47.7條,地勢低洼的群島國島嶼面積受海平面上升的威脅,對基線的影響并非可以完全被忽略不計。因為隨著海平面的持續上升,群島國被海水淹沒的陸地面積將可能持續增加,這將在不同程度上影響原先依UNCLOS第47.1條所確定的直線群島基線的穩定性。目前直線群島基線的穩定性雖未受到顯著挑戰,但海平面上升將可能是以(數)百年計的歷史過程,此處探討的是對未來可能發生的挑戰的預判。

            海洋法受到“挑戰的嚴重程度將取決于海平面上升的進程。最初,劇烈的后果只會影響一些地勢較低的國家,特別是幾個太平洋和印度洋島嶼國家。在任何海平面顯著上升的情況下,如已預測在本世紀將發生的情況,對現行海洋法的挑戰必然會出現。……所有這些挑戰不僅僅是簡單地質疑某些現有國際法規則的適當性。挑戰的性質是對國際法的一些基本公理提出了疑問。”16例如,領土或定居的居民是否為國家必不可少的構成要件,從而關涉作為國際法基礎的國家本身以及陸地支配海洋原則的適用。海平面上升的后果將會給現行國際(海洋)法帶來新的不確定性,損害國際海洋法律秩序的穩定性與可預見性。

            三、海平面上升的國際海洋法應對

            “隨著氣候變化和由此導致的海平面上升,預計在本世紀,國際法面臨的基本挑戰可能即將出現。國際法的核心方面取決于地理條件的普遍穩定。沿海地理穩定性是各國確定海洋區域權利、解決海洋劃界爭議的關鍵客觀條件。”171982年誕生的UNCLOS距今已近四十年之久,公約本身既存的矛盾、模糊性、漏洞等局限性,再加上公約談判、締結之時,氣候變化、海平面上升、極地冰融等問題尚未成為締約國談判時關注事項,談判人員沒有預見到主要自然現象引起沿海地理的重大變化,該公約基本未能為國際社會應對海平面上升提供海洋法依據。因此,需要采納新的海洋法規則,對現有相關規則予以演進解釋,以完善UNCLOS涉海平面上升對海洋法影響及應對之條款。

            (一)修訂、演進解釋《聯合國海洋法公約》

            鑒于除第7.2條外,UNCLOS并無其他條款涉及海平面上升對沿海國海域、邊界的確定性產生的影響問題,需要修訂該公約,引入新規則。為維護海洋法律秩序,消除或降低因海平面上升給國家既定海洋邊界帶來新的不確定性,公約應將現有海洋邊界予以固定,使之不因海平面上升導致的基點和基線的變動或島嶼的永久沉沒或退化成巖礁而導致周圍海域法律地位的變化而產生不確定性,并由此增加國家間海洋劃界爭端。“凍結”既存海洋邊界有助于維護歷經十年談判的UNCLOS所確立的國際海洋法律秩序和不同利益集團間海洋利益的平衡,各國所享有的海洋權利及承擔的義務并不會因基點和基線、島嶼/巖礁的變遷而有所增加或減少。具體來說,沿海國管轄海域不會因基線向內陸方向推進而有所減少。公海以及國際海底區域范圍也不會因此而發生變化。該主張對于可能將被永久淹沒或退化為巖礁,并將政府和居民遷移到他國領土的小島嶼國家來說具有非常重要的意義。

            有國外學者主張,應將依UNCLOS第16條確立并公布的基線或者將專屬經濟區和大陸架外部界限予以永久固定,使之不因包括海平面上升在內的海洋環境變化而發生變化。不過,對于將來可能發生的巖礁成為島嶼或者誕生的新島嶼的法律地位問題,仍值得學界進一步探討。

            固定或“凍結”既存且符合UNCLOS規定的基線/點,需要解決固定沿海國何時確立的基線問題,例如,是固定該公約生效時的基線還是固定沿海國依公約第16.2條確定的并經公布、向聯合國秘書長提交的海圖或地理坐標表中確立的領;。公約對沿海國并未規定確立領;和公布、提交相關信息的時間限制。

            有國外學者建議在UNCLOS或其他合適的規范性文件中增加一個新條款:“對于符合UNCLOS相關條款規定的已經確立的基線,如果已在海圖或地理坐標表中予以描述,且將海圖妥為公布,沿海國可以宣布其為永久性基線,而不論海平面上升給海岸或島嶼嗣后帶來的變化如何。”18

            修訂或擴充UNCLOS相關條款是應對海平面上升對沿海國基線、島嶼、巖礁威脅的最好途徑,但該方法仍具有明顯的局限性或很大障礙。在理論層面,UNCLOS第312條規定了公約的修訂程序,19可以通過該程序直接修訂UNCLOS條文,或者對公約相關條款以補充協定方式予以修正或補充。根據公約第316條,該修正案僅約束交存批準書或加入書的締約國,不應影響其他締約國根據該公約享有其權利或履行其義務;此外,也可以依《聯合國氣候變化框架公約》第17條以議定書方式予以修訂。從可行性角度來說,第312.2條規定了很高的修訂門檻,要數目龐大的所有締約國就固定基線或專屬經濟區/大陸架邊界問題能夠協商一致,盡管不能說可能性較小,至少談判也是曠日持久的。主要原因可能在于,UNCLOS是締約國歷經十年談判所達成的不允許保留的“一攬子”協議,可謂“牽一發動全身”,對任何重要條款的修改將可能打破公約確立的整體利益平衡以及公約的完整性。依據公約第313條規定的“以簡化程序進行修正”,“一個締約國反對提出的修正案或反對以簡化程序通過修正案的提案,該提案應視為未通過”。這表明每個締約國都有權在規定的期限內一票否決修正案。上述原因似乎可以解釋為什么公約規定的修改程序迄今未曾被適用。

            隨著國際(海洋)法運作環境發生的根本變化,為實現國際法的最終目標——和平與穩定,有必要演進解釋相關規范。“雖然1982年《公約》沒有明確規定氣候變化或溫室氣體(GHG)排放,但第十二部分的規定越來越與氣候變化有關,因為GHG排放造成海洋污染和損害海洋環境。……大氣中向海洋環境中沉積二氧化碳可以說屬于第192條及其后第十二部分規定的范圍。綜合起來,第194、207和212條似乎全面涵蓋了包括溫室氣體在內的所有海洋空氣污染源。”20

            (二)通過雙邊協定確定管轄海域范圍

            海平面上升將可能帶來關涉海域劃界的海洋地理變化,包括原被作為基點的島嶼的永久沉沒、海岸線向內陸推進等,相關國家可通過簽訂雙邊協定方式將海洋邊界固定下來,從而達到影響基線位置的海洋地理變化不會損及基線的穩定性。UNCLOS尊重歷史,鼓勵爭端當事國通過協商解決海洋邊界問題,第15條、第74條和第83條即是“立法”例。

            針對海平面上升給既定基線帶來的不確定性以及UNCLOS應對海平面上升對國家海洋邊界的挑戰方面的局限性,有國外學者從兩個視角提出了建議:一是“凍結”符合UNCLOS第7條規定的既存基點/線,由此使依據UNCLOS已確立的內水、領海、毗連區、專屬經濟區、公海、大陸架、國際海底區域的界限仍維持現狀,該主張符合公平要求。即使當島嶼被永久淹沒或退化為巖礁,原屬國既得權利仍得以維系,也不會產生損害第三國海洋權益的結果。如此,將符合UNCLOS序言中規定的“鞏固各國間符合正義和權利平等原則的和平、安全、合作和友好關系”之目標。二是,“凍結”符合UNCLOS規定的專屬經濟區和大陸架的外部界限,使之不受海平面上升導致基點和基線變遷的影響,但可以允許基線處于動態之中。上述兩個建議具有共同目標,即固定或“凍結”既存的、無爭議的海洋邊界。不過,允許基線處于動態之中,意味著隨著海平面上升,沿海國領海將向陸地方向推進,并將可能使得沿海國原享有主權和管轄權的內水、領海的部分水域成為僅享有主權權利的專屬經濟區,以及部分內水成為受到無害通過權利限制的領海,其弊端主要是沿海國領;可能一直處于變動之中,難以長期確定其位置,也不利于沿海國行使管轄權以及外國船舶對沿海國國內法規、海洋法相關規則的遵守。這種結果恐怕沿海國不會愿意接受。沿海國可能更愿意固定領;,因為海平面上升的結果僅是導致沿海國內水的擴大,從國家主權和管轄權角度來看,并未動搖UNCLOS締約國之間的海洋邊界秩序基礎及利益平衡。

            (三)沿海國采取措施維持島嶼/低潮高地的存在或功能

            沿海國應加強對關鍵位置的島嶼或地物的保護。沿海國可采取一定措施,防范或阻止上升的海平面將島嶼淹沒或使之演變為巖礁,或依據UNCLOS第47.4條在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施,該低潮高地可作為劃定領;的起訖點。第47.4條并未規定燈塔必須有人值守。

            一些小島嶼國家已采取措施,以應對海平面上升,“不僅指定新的群島水域,而且還指定EEZ的外緣,這是基里巴斯、馬紹爾群島和圖瓦盧在過去五年中采取的行動。即使產生該EEZ的這些島嶼不再適宜居住,或完全消失,通過國際社會默許,確定了其專屬經濟區外緣的坐標。在這方面,各國似乎在利用國際承認,試圖在地物消失的情況下‘鞏固’其海洋管轄權”。21

            四、結論

            海平面上升將對國際海洋法、已經確立的國際海洋法律秩序產生顯著挑戰,因為它將動搖海洋邊界的穩定性,從而從根本上對國家管轄海域范圍的確定性產生影響,產生新的海洋權益爭端。具體來說,海平面上升可能將對沿海國依UNCLOS相關條款已經確立的領;c和基線以及由此確立的不同海域邊界產生重大影響;對島嶼法律地位和海域劃界以及對海洋邊界條約效力也將會產生重大影響;對小島嶼國家和群島國的海域邊界乃至地勢低洼的小島嶼國家在國際法上的國家地位構成挑戰。

            海平面上升對島礁和沿海社區的影響及其對海洋法的挑戰已引起國內外學界關注。即使主張現行海洋法并不需要修改也能有效應對海平面上升挑戰的國外學者也不得不承認,關鍵島嶼、地物的消失將撼動相關基點和基線的穩定性。盡管如此,UNCLOS仍未能對該挑戰作出有效應對。鑒于此,應加強對氣候變化、海平面上升對海洋法挑戰及應對問題的研究,特別應修訂、演進解釋UNCLOS,通過雙邊協定確定管轄海域范圍,沿海國應采取措施維持島嶼/低潮高地的存在或功能。

            目前,國外學界已有較多相關研究成果,國內學界對UNCLOS相關條款的解釋、修訂以及中國的應對問題的研究并不多?煽紤]秉持人類命運共同體、海洋共同體理念,并堅持“共同但有區別責任原則”,推動國際共同體在應對海平面上升法制及其實施領域的合作。

            注釋

            1Davor Vidas,“Sea-Level Rise and International Law:At the Convergence of Two Epochs”,Climate Law,Vol.4,2014,p.70.
            2Davor Vidas,“Sea-Level Rise and International Law:At the Convergence of Two Epochs”,Climate Law,Vol.4,2014,p.71.
            3黃志雄:《北極問題的國際法分析和思考》,《國際論壇》2009年第6期,第9頁。
            4Clive Schofi,“Shifting Limits?Sea Level Rise and Options to Secure Maritime Jurisdictional Claims”,Climate and Carbon Law Review,Vol.4,2009,pp.414-415.
            5Clive Schofi,“Shifting Limits?Sea Level Rise and Options to Secure Maritime Jurisdictional Claims”,Climate and Carbon Law Review,Vol.4,2009,p.405.
            6南丹、羅森主編:《1982年“聯合國海洋法公約”評注》(第二卷),呂文正、毛彬譯,北京:海洋出版社2014年版,第392頁。
            7UNCLOS第47.4條規定:“ 除在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施,或者低潮高地全部或一部與最近的島嶼的距離不超過領海的寬度外,這種基線的劃定不應以低潮高地為起訖點。”
            8UNCLOS第13條規定:1.低潮高地是在低潮時四面環水并高于水面但在高潮時沒入水中的自然形成的陸地。如果低潮高地全部或一部與大陸或島嶼的距離不超過領海的寬度,該高地的低潮線可作為測算領海寬度的基線。2.如果低潮高地全部與大陸或島嶼的距離超過領海的寬度,則該高地沒有其自己的領海。
            9Sarra Sefrioui,“Adapting to Sea Level Rise:A Law of Sea Perspective”,in Gemma Andreone ed.,The Future of the Law of the Sea:Bridging Gaps Between National,Inpidual and Common Interests,Springer,2017,p.12.
            10“南海仲裁案”仲裁庭認為,如果適當(properly)解釋,巖礁只有在它既缺乏維持人類居住的能力,又缺乏維持其本身經濟生活能力情況下,它才不產生專屬經濟區和大陸架;或者,表達得更直接和積極,能夠維持人類居住或其自身經濟生活的島嶼有權產生專屬經濟區和大陸架(依照公約適用于其他陸地領土的規定)。但仲裁庭注意到,經濟活動是由人類進行的,人類很少居住在不可能有經濟活動或謀生計的地區。因此,不論第121.3條的語法結構如何,這兩個概念在實際意義上聯系在一起。盡管如此,文本仍然對這樣一種可能性持開放態度,即一個地物可能能夠維持人類居住,但沒有提供支持經濟生活的資源,或者一個地物可能維持經濟生活,但缺乏直接在地物本身上維持居住的必要條件。See The South China Sea Arbitration Award,PCA Case No.2013-19,paras.496-497.
            11Stuart B.Kaye ,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.428.
            12Stuart B.Kaye ,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.440.
            13Stuart B.Kaye ,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.439.
            14馮壽波:《領土喪失與國家地位:海平面上升對小島國的挑戰》,《西部法學評論》2019年第3期,第103—114頁。
            15UNLCOS第47.1條規定:“群島國可劃定連接群島最外緣各島和各干礁的最外緣各點的直線群島基線,但這種基線應包括主要的島嶼和一個區域,在該區域內,水域面積和包括環礁在內的陸地面積的比例應在一比一至九比一之間。”
            16Davor Vidas,“Sea-Level Rise and International Law:At the Convergence of Two Epochs”,Climate Law,Vol.4 ,2014,p.73.
            17Ibid.,p.70.
            18Davor Vidas and Peter Johan Schei,eds.,The World Ocean in Globalization,Lerden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2011,p.198.
            19《聯合國海洋法公約》第312條規定:1.自本公約生效之日起十年期間屆滿后,締約國可給聯合國秘書長書面通知,對本公約提出不涉及“區域”內活動的具體修正案,并要求召開會議審議這種提出的修正案。秘書長應將這種通知分送所有締約國。如果在分送通知之日起十二個月內,有不少于半數的締約國作出答復贊成這一要求,秘書長應召開會議。2.適用于修正會議作出決定的程序應與適用于第三次聯合國海洋法會議的相同,除非會議另有決定。會議應作出各種努力就任何修正案以協商一致方式達成協議,且除非為謀求協商一致已用盡一切努力,不應就其進行表決。
            20Alan Boyle,“Law of the Sea Perspectives on Climate Change”,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.27,2012,p.832.
            21Stuart B.Kaye,“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise in the light of the South China Sea Arbitration”,International Law Studies,Vol.93,2017,p.444.

          作者單位:南京信息工程大學法政學院
          原文出處:馮壽波.海平面上升與國際海洋法:挑戰及應對[J].邊界與海洋研究,2020,5(01):31-43.
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